1. 사실관계

원고 AㆍBㆍC는 이 사건 정비구역 내에 부동산을 소유하던 토지등소유자이고, 피고는 재개발 조합이다. 피고는 2012년 7월 30일 사업시행인가를 받았다.

피고는 2014년 6월 30일 분양신청기간을 같은 해 7월 7일~9월 4일까지로 정해 분양신청공고를 한 후, 그해 9월 5일 분양신청기간을 9월 5일~9월 24일까지로 연장해 추가 분양신청공고를 냈는데, 조합원들에게 분양신청기간을 연장한다는 취지의 통지를 따로 하지 않았다.

피고는 2016년 9월 24일 조합원총회에서 관리처분계획(안)을 의결한 뒤 2017년 5월 1일 관리처분인가를 받았는데, 위 관리처분계획에는 분양신청을 하지 않은 원고들이 현금청산대상자로 분류돼 있었다.

피고는 2019년 4월 6일 사업시행 변경인가 신청 의결의 건`과 `조합원 분양 규모 변경` 등을 안건으로 해 총회를 진행해 위 각 안건이 모두 의결되자, 조합원들에게 분양 규모 변경신청을 안내한 뒤 그해 10월 23일~11월 6일까지 조합원들로부터 분양 규모 변경신청을 받았고, 2020년 5월 26일 조합원총회에서 관리처분계획 변경(안)에 관한 의결을 거쳐 2020년 6월 10일 관리처분 변경인가(이하 이 사건 관리처분계획)를 받았다.

이 사건 관리처분계획은 2017년 5월 1일자 관리처분계획과 비교해 세대수, 주택 규모 등 핵심적인 사항에 관한 변경 없이 정비기반시설, 분양 및 보류지 규모 등의 분양계획, 아파트 평형 등에 관해 일부 변경이 이뤄졌다. 그 후 피고는 2020년 11월 16일~11월 20일까지 분양신청을 한 조합원들을 상대로 분양계약 체결 절차를 진행했다.

원고들은 2017년 5월 1일자 관리처분계획은 피고가 원고 A에게 분양신청기간 연장 사실을 통지하지 않는 등 분양신청에 관한 일체의 사항을 개별적으로 통지하지 않은 중대ㆍ명백한 하자가 있어 무효임을 주장하면서, 피고를 상대로 2017년 5월 1일자 관리처분계획 중 원고들을 현금청산대상자로 정한 부분의 무효확인을 구하는 소를 제기했다.

이에 대해 법원은 2019년 11월 13일 `원고에게 분양신청 안내문이 개시일에 임박해 발송됐다는 사정만으로 2017년 5월 1일자 관리처분계획에 하자가 있다고 볼 수는 없고, 피고가 분양신청기간을 연장하면서 그 사실을 원고 C를 비롯한 모든 조합원들에게 개별적으로 통지하지 않은 것은 관리처분계획의 수립을 위한 필수적인 절차를 위반한 것으로서 그 하자가 중대하기는 하나, 분양신청기간 연장을 통지해야 하는지 명확하지 않고 하급심의 해석이 엇갈리는 상황이므로 그 하자가 명백하다고 보기는 어렵다`는 등의 이유로 원고들의 청구를 기각하는 판결을 선고했다. 이에 원고 C가 불복해 항소했으나 2020년 6월 11일 항소가 기각됐고(서울고등법원 2019누66875), 위 판결은 그 무렵 확정됐다.

2. 원고의 주장

가. 하자의 승계

2017년 5월 1일자 관리처분계획에는, 피고가 2014년 9월 5일 분양신청기간을 2014년 9월 5일~9월 24일까지로 연장하면서 원고들을 비롯한 조합원들에게 분양신청기간이 연장된다는 내용의 개별적 통지를 하지 않은 중대한 하자가 있다. 그런데 피고가 E구청장으로부터 이 사건 관리처분인가를 받음으로써 당초 관리처분계획인 2017년 5월 1일자 관리처분계획의 효력이 상실됨으로써 원고들이 분양신청기간 연장 통지를 받지 못한 하자는 이 사건 관리처분계획에 독자적인 절차상 하자로 존재하거나, 2017년 5월 1일자 관리처분계획에 구속돼 이 사건 관리처분계획이 수립된 이상 위와 같은 절차상 하자가 이 사건 관리처분계획에 승계된다. 따라서 이 사건 관리처분계획 중 원고들에 관한 부분은 위법해 취소돼야 한다.

나. 비례의 원칙 위반 내지는 재량권 불행사에 따른 재량권 일탈ㆍ남용

구 ｢도시 및 주거환경정비법(2021년 3월 16일 법률 제17943호로 개정되기 전의 것ㆍ이하 구 도시정비법)｣ 제72조제4항 및 제5항의 입법 취지는 분양신청 완료 후 사업 규모가 변동돼 사업시행계획을 재수립하는 경우 분양신청을 하지 않아 현금청산자가 된 토지등소유자에게도 적극적인 재분양을 허용하고자 함에 있는데, 기존 사업시행계획 내용이 실질적으로 변경되는 등 토지등소유자로 하여금 현금청산자의 지위를 그대로 유지하게 하는 것이 비례의 원칙에 반하는 사정이 있는 경우 조합으로서는 다시 분양신청절차를 진행할 의무가 있다.

비록 원고들이 2017년 5월 1일자 관리처분계획에서 현금청산대상자로 분류되기는 했으나, 이후 중대한 내용의 변경을 원인으로 수차례 사업시행 변경인가가 이뤄졌고, 이 사건 관리처분계획에서는 정비기반시설, 분양 또는 보류지의 규모, 아파트 평형 등도 변경됐다. 이같이 사업시행계획에 중대한 변경이 발생한 경우 피고는 분양신청절차를 다시 진행할 의무가 있음에도 이를 이행하지 않았고, 2017년 5월 1일자 관리처분계획의 위법성을 인식하고 있었음에도 위 관리처분계획의 변경에 따른 새로운 관리처분계획 수립 방법으로 재분양절차를 거치는 대신 조합원들에게 분양 규모 변경신청을 받는 방법을 택했다. 따라서 분양신청절차를 다시 진행하지 않고 이뤄진 이 사건 관리처분계획 중 원고들에 관한 부분은 위법하다.

2) 설령 재분양절차를 거칠지 여부에 관해 피고에게 폭넓은 재량이 인정된다고 하더라도, 피고 정관 제45조제5항에 의할 때 원고들이 2017년 5월 1일자 관리처분인가에 따른 분양계약을 체결하지 않은 다른 조합원들과 동일한 지위에 있음에도, 원고들을 배제하고 이 사건 관리처분계획을 수립한 것은 그 소유권을 침해함으로써 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이다.

더욱이 2017년 5월 1일자 관리처분계획에 앞서 본 절차상 하자가 존재해 보호할 공익이 없고, 피고가 그 하자에 대해 인식하고 있기도 했으므로, 사업시행계획 변경과 이 사건 관리처분계획 수립 과정에서 충분히 재분양절차를 진행하거나 반드시 재분양절차가 아니더라도 다른 방법을 통해 위법 상태를 시정하고 원고들에 대한 재산권 보전 조치를 취할 수 있었다. 따라서 이 사건 관리처분계획 중 원고들에 관한 부분에는 피고가 재량권을 행사하지 않은 위법이 있다.

3. 법원의 판단(서울고등법원 2023년 7월 13일 선고ㆍ2022누49313 판결)

가. 본안에 대한 판단(가정적 판단)

1) 하자의 승계

앞서 본 것처럼 2017년 5월 1일자 관리처분계획이 효력을 상실하고, 이 사건 관리처분계획이 이를 대체한 이상 2개의 관리처분계획이 연속해서 이뤄지는 선행처분과 후행처분의 관계에 있다고 보기 어렵다. 설령 2017년 5월 1일자 관리처분계획에 분양신청기간 연장 통지를 하지 않은 하자가 있다고 하더라도, 그러한 하자를 무효라고 볼 정도로 중대하고도 명백한 것이 아닌 한, 위 관리처분계획의 하자가 이 사건 관리처분계획에 승계된다고 할 수도 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

2) 비례의 원칙 위반 내지는 재량권 불행사에 따른 재량권 일탈ㆍ남용 여부

①재개발 사업시행계획을 변경하는 이유는 사업 시행 중에 발생한 경제ㆍ사회적 사정 변경에 대응해 사업을 계속 원활하게 진행하기 위함이고, 사업이 주택ㆍ근린생활시설 등을 분양대상자에게 공급하는 것을 주된 내용으로 하므로 그와 같은 변경의 필요성이 있음은 당연하다. 그러나 사업시행계획이 변경될 때마다 조합원 전원을 상대로 다시 분양신청을 받아야 한다면 그 자체로도 매우 긴 기간이 소요될 뿐만 아니라 그때마다 조합원의 구성이 달라짐으로써 조합원 지위에 관한 분쟁이 새롭게 발생할 위험도 있는바, 이는 재개발의 공익적 성격에 부합하지 않으므로 제한될 필요가 있다.

이에 구 도시정비법 제72조제4항은 `사업시행자는 분양신청기간 종료 후 사업시행인가의 변경(경미한 사항 변경 제외)으로 세대수 또는 주택 규모가 달라지는 경우 분양공고 등의 절차를 다시 거칠 수 있다`고 규정하고 있고, 같은 조 제5항은 `사업시행자는 정관 등으로 정하고 있거나 총회의 의결을 거친 경우 분양신청을 하지 않은 자, 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자에 해당하는 토지등소유자에게 분양신청을 다시 하게 할 수 있다`고 규정하고 있다. 위 규정의 문언과 취지 등에 비춰보면, 당초 사업시행계획이 수립ㆍ인가된 후 그 계획이 변경(주요 부분 실질적 변경 경우 포함)됐다는 사정만으로 사업시행자가 조합원 전원을 상대로 반드시 분양신청절차를 다시 거쳐야 하는 의무를 부담하지는 않고, 세대수 또는 주택 규모가 달라지는 때에 분양신청절차를 거칠 수 있되, 재분양절차를 진행할 것인지는 사업시행자의 재량에 맡겨져 있다고 봄이 타당하다.

이 사건의 경우 사업시행계획이 사업 기간, 사업비, 분양계획 등에서 변경되기는 하였으나, 구 도시정비법 제72조제4항이 정하고 있는 `세대수 또는 주택 규모`에는 변경이 없으므로 분양절차를 다시 거칠 수 있는 경우에 해당하지 않는다.

②원고들은 피고가 2017년 5월 1일자 관리처분계획 이후 이 사건 관리처분계획이 있었던 2020년 6월 10일까지 분양신청을 한 조합원들도 분양계약을 체결하지 않 은 상태였고, 피고의 정관 제45조제5항에 따르면 분양계약을 체결하지 않은 조합원과 분양신청을 하지 않은 원고들의 법적 지위는 동일하므로, 원고들을 분양신청절차에서 제외한 것은 위법하다고 주장한다. 그러나 피고 정관의 위 조항은 분양계약을 체결하지 않은 조합원의 경우 현금청산의 대상이 된다는 취지로 규정한 것이므로, 이를 근거로 분양계약을 체결하지 않은 조합원과 기존 현금청산대상자 지위가 동일하다고 볼 수는 없다.

③또 원고들은 피고가 2017년 5월 1일자 관리처분계획이 위법하다는 것을 인지했음에도 다시 분양신청절차를 진행하지 않은 채 조합원들을 상대로 재분양신청과 실질적으로 동일한 분양 규모 변경신청을 진행한 것이 비례의 원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 피고가 진행한 분양 규모 변경신청은 기존 조합원들에게 주택의 규모와 2주택 공급 희망 여부에 관한 선택권을 부여하는 것으로 다시 분양신청절차를 진행하는 것과 실질적으로 같다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 재분양절차를 거치지 않고 분양 규모 변경신청 절차를 거친 것이 비례의 원칙에 위반된다고 보기도 어렵다.

④한편, 원고들은 관리처분계획을 다시 수립할 필요 없이 4개의 보류지 중 3개를 배정하는 등 간이한 절차를 통해 위법 상태를 시정할 수 있고, 이로 인해 침해되는 공익도 존재하지 않는다는 취지로도 주장한다. 구 도시정비법 제79조제4항에 따르면, 사업시행자는 분양신청을 받은 후 잔여분이 있는 경우에는 정관 또는 사업시행계획으로 정하는 목적을 위해 그 잔여분을 보류지(건축물 포함)로 정하거나 조합원ㆍ토지등소유자 이외의 자에게 분양할 수 있기는 하지만, 구 도시정비법 제74조제1항제9호, 구 도시정비법 시행령(2020년 6월 23일 대통령령 제30797호로 개정되기 전의 것) 제62조제2호는 관리처분계획에서 정할 사항의 하나로 보류지의 처분 방법을 규정하고 있고, 관리처분계획에서 정한 보류지 처분 방법을 변경하려면 원칙적으로 총회 결의를 거쳐야 한다. 이러한 사정들에 비춰볼 때, 피고가 원고들에게 보류지를 배정하는 것이 간이한 절차라고 보기 어렵고, 보류지 배정 등의 조치하지 않았다고 해서 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 볼 수도 없다.

3) 소결

원고들에게 이 사건 관리처분계획을 다툴 법률상 이익이 있다고 가정하더라도 이 사건 관리처분계획 중 원고들에 관한 부분은 적법하고, 원고들의 주장은 모두 받아들일 수 없다.

나. 결론

원고들의 소는 부적법하므로 이를 각하할 것인데, 제1심판결 중 원고들에 대한 부분은 이와 결론을 달리해 부당하므로, 이를 취소하고 그 취소 부분에 해당하는 원고들의 소를 모두 각하하기로 해 주문과 같이 판결한다.

5. 결론

재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량 건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위한 사업으로, 이해관계가 상충되는 토지등소유자의 개별적이고 구체적인 이익을 조정할 수 있도록 사업시행자에게 상당한 재량권이 부여되고, 그 과정에서 토지등소유자의 재산권에 대한 제한이 어느 정도 발생할 여지가 있다. 그런데 재개발사업은 도시환경이 개선되고 주거생활의 질이 높아지는 등 공익사업으로서의 측면이 강하고, 구 도시정비법이 분양신청을 하지 않은 토지등소유자에 대해 협의 또는 수용에 의한 보상을 받을 수 있는 절차 등도 마련하고 있다. 더욱이 다수의 이해관계가 얽혀있는 재개발 특성에 비춰볼 때, 재분양신청절차로 말미암아 혼란이 발생할 것으로 보이기도 한다.

이 사건의 경우 사업시행계획이 사업 기간, 사업비, 분양계획 등에서 변경되기는 했으나, 구 도시정비법 제72조제4항이 정하고 있는 `세대수 또는 주택 규모`에는 변경이 없으므로 분양절차를 다시 거칠 수 있는 경우에 해당하지 않는다.

그 밖에 해당 사업의 현재 진행 상황과 원고들에게 최초 분양신청기간 통지가 적법하게 이뤄진 것으로 보이는 점 등을 함께 고려하여 보면, 설령 2017년 5월 1일자 관리처분계획에 분양신청기간 연장이 개별적으로 통지되지 않은 하자가 있다고 하더라도, 그러한 사정만으로 피고가 분양신청절차를 다시 거치지 않거나 원고들에 대해 재분양신청절차와 유사한 조치를 하지 않은 채 이 사건 관리처분계획 변경을 수립해 인가받은 것이 재량권 불행사로서 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다거나 비례의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

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